據估算，廣州設計之都項目整體改造完成后，年產值將由原來的5000萬元提升至超百億元。

廣州設計之都項目是政府收儲模式的代表。

(資料圖)

作為我國工業用地最緊張的制造業強市之一，廣州正高標準、強力度為“產業第一、制造業立市”的目標釋放空間，用地面積約占全市現狀工業用地面積三分之一的村鎮工業集聚區，成為存量更新時代推動制造業“回流”的重要抓手。

8月上旬，廣州發布了2023年村鎮工業集聚區更新改造試點項目清單，涉及6個區的7個項目，總用地面積約204公頃。加之2022年度9個試點項目，兩批16個試點累計總用地面積達464公頃，順利實施后，預計可提供近1121萬平方米建筑面積的新增產業載體，實現工業總產值約811億元，貢獻稅收約37億元。

試想，廣州現有村鎮工業集聚區2705個，完全更新改造后的潛力不可估量，但因“小、散、亂”等歷史特征而積弊已深，改造絕非一蹴而就。5月中旬，廣州對去年的9個試點項目授予了“規劃實施促進示范點”牌匾，以此為村鎮工業集聚區“改造方案編審、產業策劃引入、落地實施評估”提供全流程規劃支撐服務，保障村鎮工業集聚區改造項目有序推進，以點帶面打造一批“廣州樣板”。

引領城市發展的規劃力量，在村鎮工業集聚區改造進程中起什么作用？近日，南都記者深入多個村鎮工業集聚區，試圖尋找背后的“答案”。

積弊待除

40多年前，改革開放的號角下，珠三角地區經濟迅猛發展，工業化、城鎮化進程加快，孕育了強大的鄉鎮企業經濟，演化出村鎮工業集聚區的樣態。

村鎮工業集聚區又稱村級工業園，指分布于廣州行政范圍內的村集體經濟組織所有權土地上（包括使用權為村集體的國有土地），占地5000平方米以上，主要為工業、倉儲、物流等用途的工業集中區塊。

因用地成本低、使用多元靈活等優勢，村鎮工業集聚區愈發受到初創企業、中小微企業青睞。根據2019年摸查數據，廣州現有村鎮工業集聚區2705個，總用地面積131.62平方公里，集聚了約中小微企業20萬家。這些園區集中分布于廣州外圍地區，其中白云、番禺、花都、增城等四區的園區用地規模，合計占全市村級工業園用地的85%。

只不過，“小、散、亂”使得廣州村鎮工業集聚區產業低端、空間效益低、品質不足等積弊已深，嚴重制約其高質量發展。據統計，5公頃以下園區約占75%，往往與村集體居住用地、村集體農用地混雜，且多為低層廠房、倉庫或堆場，總產值僅占全市工業企業總產值10%，稅收僅占全市工業企業總稅收的6%。

增城區是廣州的制造業重鎮，坐擁國家級經濟技術開發區，產業基礎扎實，擁有較多連片成片產業用地。廣州市規劃和自然資源局增城區分局（以下簡稱“增城區分局”）相關負責人告訴南都記者，增城現有94個村鎮工業集聚區，多數面臨“在園企業規模小、規劃空間布局亂、生產質量效能差、土地利用效率低”的問題。上境村村鎮工業集聚區就是其中的典型代表。它是增城面積最大的村鎮工業集聚區，總面積近800畝，緊鄰增城經濟技術開發區，處于穗莞深產業帶的重要節點上，區位優勢尤為明顯。但仙村鎮政府相關負責人直言，園區各項產出指標“少得可憐”，“整個園區村集體物業面積不到20萬平方米，容積率僅0.34，在園企業26家，以物流倉儲、建筑材料制造等低端產業為主。2021年園區企業總產值約1.4億元，年納稅總額不到600萬元，畝產稅收僅7000元?！?/p>

“周圍在大力發展高端產業，還把一塊低效的工業用地放在這里，肯定不合時宜，因此十分具有改造的迫切性?！痹龀菂^分局上述負責人表示。

示范效應

縱觀珠三角地區，土地開發強度已逼近極限，但產業發展對土地空間的渴求從未停止，工業用地改革熱潮在各地掀起，尤其要破解存量工業用地低效的困局。廣州也如此。

存量更新時代，村鎮工業集聚區的轉型發展從過去的自發式更新轉向多方參與、成片連片、利益統籌的新階段，迭代升級的政策成為支持集聚區創新更新路徑的重要保障。

2019年起，廣州市規劃和自然資源局聯合市工業和信息化局開展村鎮工業集聚區整治提升等系列工作，先后出臺《廣州市提高工業用地利用效率實施辦法》《廣州市工業產業區塊管理辦法》等系列政策，推動存量工業用地集聚化、園區化發展。2019年至2021年，廣州累計完成超過33平方公里村鎮工業集聚區改造，有效推動產業集聚和園區集中連片發展，新引入企業5787家，預計新增年產值超730億元，并涌現了一批示范項目，為新項目更新改造探索提供經驗借鑒。

例如，作為政府收儲模式代表的廣州設計之都項目位于白云區中部，土地權屬黃邊經濟聯合社，占地面積35公頃，建筑面積達119萬平方米。2019年以前，這片區域還是落后的黃邊村村級工業園，以汽修廠為主，制鞋、制衣等小散亂低端業態扎堆，500畝用地年產值不足5000萬元。

為實現土地成片連片改造，形成高端產業載體，白云區政府統一對地塊進行規劃和招商引資工作。廣州市規劃和自然資源局白云區分局（以下簡稱“白云區分局”）片區改造管理科負責人邱朝燁介紹，設計之都充分利用“三舊”改造政策，創新應用“土地儲備+舊廠房改造+舊村莊改造+留用地開發+拆違治亂”組合拳，通過歷史存量違建清拆與成片連片改造相結合，以改帶拆、以拆促改、拆改結合，共拆除歷史違建20萬平方米，騰出83萬平方米的城市連片發展空間，大大提高土地利用率。

“園區面積30%由政府無償收儲為國有用地，余下70%由村集體自主改造?！鼻癯療钪赋觯@既新增了國有用地，落實政府產業布局，又保留了部分集體用地，最大限度保障村集體和村民利益。此后，區政府負責片區規劃設計，力求打造精品工程，村自主改造用地則由白云城投公司負責建設開發和運營。

據估算，廣州設計之都項目整體改造完成后，預計年產值將由原來的5000萬元提升至超百億元，稅收超20億元。而原村級工業園的22萬平方米無證物業，改造后預計能讓村集體物業獲得36萬平方米有證物業，租金收入達到原來的3倍。

“廣州樣板”

面對數量龐大的村鎮工業集聚區，廣州無法讓改造“一步到位”，勢必探索出一條適合廣州發展的新路徑，既突出規劃的引領性和落地實施性，又要以點帶面有序推進。

廣州市規劃和自然資源局有關負責人表示，廣州村鎮工業集聚區更新改造堅持“產業、空間、政策三位一體”的總體思路，通過高標準編制《廣州市城市更新專項規劃（2021-2035年）》，分區分策分步推進村鎮工業集聚區更新改造，實現園區土地更集約、房子更漂亮、環境更整潔、生活更富裕的總體目標。

2022年以來，廣州市規劃和自然資源局聯合市工業和信息化局積極推動村鎮工業集聚區更新改造試點工作，以期通過試點項目實施形成示范效應，形成可復制可推廣的經驗做法，打造村鎮工業集聚區更新改造“廣州樣板”。

去年8月，廣州市規劃和自然資源局牽頭制訂起草的《廣州市支持村鎮工業集聚區更新改造試點項目的土地規劃管理若干措施（試行）》（以下簡稱《若干措施》）正式印發。文件提出完善歷史用地手續、用地指標和規模支持、提高產業用地配套設施比例、支持產權分割轉讓等方面的政策創新。同時，進一步探索按照政府收儲、單個全面改造、納入舊村全面改造、微改造、淘汰關停、現狀保留六種方式，分類推進村鎮工業集聚區更新改造，鼓勵園區與周邊村集體留用地、政府儲備用地連片整備、統一規劃、統籌開發。

在此基礎上，上述兩部門聯合發布《廣州市村鎮工業集聚區更新改造試點項目（2022年第一批）清單》，包括上境村村鎮工業集聚區更新改造項目在內的9個試點項目在列。

增城區分局上述負責人指出，有了《若干措施》指引，增城區成立了工作專班全流程跟進、高位協調，區相關部門以項目落地為目標協同作戰，同步開展招商引資、詳細規劃編制、實施方案審批等工作，由仙村鎮政府負責征地拆遷。得益于市級“三舊”用地報批“填空式”模板，從2022年8月23日算起，上境村項目僅用1個月左右即完成從報批組卷到用地批準。

值得一提的是，政府部門的靠前指導服務，讓試點項目發展“如虎添翼”。以上境村項目為例，其于2022年3月啟動數據摸查、5月開展清租補償和拆遷、9月完成首期用地報批、12月組織土地出讓，拿地即開工，跑出了村鎮工業集聚區項目方案審批、清租補償、用地報批的“加速度”，成為全市更新改造項目用地報批最快、第一個完成掛牌出讓和啟動動工建設的村鎮工業集聚區更新改造試點項目。

產業銜接

“村鎮工業集聚區在歷史上的規劃大多是無序的，由村里自發形成，引入產業也相對低端。”增城區分局上述負責人指出。

由于缺乏前期規劃，大部分村鎮工業集聚區長期存在廠居混雜的現象，園區產業關聯度弱，主導產業不明細，導致“有企業無產業”。有專家指出，部分村集體為了保障租金收益，不得不降低企業入駐門檻，陷入低效發展的惡性循環。

摒棄“先改空間、后引產業”的傳統發展模式，“產業、空間、政策三位一體”的總體思路在此次村鎮工業集聚區更新改造中得以充分體現。

從兩批改造試點項目來看，首批9個項目擬引入的產業包括發展人工智能、數字經濟、生物醫藥、信息技術等，第二批7個項目擬引入的產業包括智能裝備及信息科技產品研發制造、美麗健康產業、時尚產業等，多為高端產業業態。

按照規劃，上境村項目將建成智能網聯汽車零部件制造項目，總建筑面積約147.76萬平方米，首期已于3月19日正式動工。項目引入萬洋集團運營，緊盯項目土地整備、方案審批、征地拆遷等關鍵環節之余，“產業鏈招商”也在精準開展。

據仙村鎮政府有關負責人介紹，在深入分析增城區傳統產業基礎后，上境村項目瞄準汽車零部件全產業鏈條精準招商，明確以智能網聯汽車零部件、汽車電子及相關配套產業為主導產業，導入一批汽車產業中小企業，著力構建汽車全產業鏈集群，補齊珠三角汽車零部件產業鏈短板。

若再往早期的示范項目看，廣州設計之都定位精準，重點引進建筑設計、工業設計、時尚設計、數字芯片設計、文化創意設計五大產業，建設全方位的產業及生活配套，打造大灣區設計產業國際品牌集聚地；天河小鵬汽車產業園重點引進智能網聯汽車產業鏈上下游及服務配套機構、企業，在岑村片區附近建起一個智能網聯新能源汽車產業園……

值得一提的是，《若干措施》強調注重產城融合，提高產業用地配套設施比例。在這方面，白云區于2021年印發了《城市更新舊村莊改造項目產業導入指引（試行）》，注重加強產業規劃銜接、片區協同配合。

白云區分局舊村莊改造管理科副科長張偉韜指出，黃邊村全面改造嚴格按照各圈層的產業占比要求，其中第一圈層（環城高速以南）保持產居比5：5，第二圈層（華南快速路以南）保持產居比3：7，保障產業用地，明確項目投資要求，提高產業用地利用率。項目引入改造企業后將簽訂產業監管協議，在日常中加強監督管理，進一步推動企業立足片區產業定位，通過城中村改造推動產業轉型升級、完善產業布局。

進退得宜

試點項目作為“先行軍”，結合各自實際開始了創新探索，廣州也立下了不同階段的發展目標。為減少改造項目在實操過程中的堵點，廣州市規劃和自然資源局進一步組織編制了《村鎮工業集聚區更新改造指引》，明確更新改造項目的全流程工作要求，統籌指導前期策劃、單元詳細規劃、改造實施方案編制、項目建設四大環節。

可以預見，未來村鎮工業集聚區的產業發展將更加集約化、高端化。但原本不符合定位的產業又將何去何從？上境村項目給出了答案。

據仙村鎮政府上述負責人介紹，為有效提升園區土地利用效益，除了兩家原有的規上工業企業，其余不符合園區發展定位的低端企業均需清退轉移至周邊的合適園區。此時，征地拆遷不僅要獲得企業同意，更要獲得村集體許可。

“我們由鎮領導班子帶隊下沉一線，深入村民家中面對面談政策、談規劃、談機遇、談紅利，用一個月時間完成了征地入戶簽名和協議簽訂，又深入工廠企業大力動遷，用了三個月完成了首期土地建筑物的拆遷”，該負責人進一步表示，倘若低端產業能夠達到區域產值稅收保準，政府也會希望留下他們在改造園區繼續發展。

上境村項目采取凈地出讓的方式，目前已引入企業12家，其中規上企業達7家，國家高新企業3家，專精特新企業2家，新三板上市企業、瞪羚企業1家。12家企業已準入8家。

“我們的產品分兩種業態，一種是四五層高的可定制化廠房，另一種是11層的標準化高層廠房?！睆V州（增城）萬洋科技城項目相關負責人告訴南都記者，對于處于成長期、實力稍弱但具有發展潛力的企業，園區也會允許其入駐高層廠房，“我們可以一層層賣，也可以半層半層賣，就希望能把優質企業留下?！卑凑疹A期，上境村項目將于2025年投產，產業空間載體由不足20萬平方米增至超100萬平方米，預計年產值達83.4億元，畝均產值約1500萬元，年稅收3.34億元。園區企業總產值、年納稅總額相比2021年的約1.4億元、不足600萬元，將分別提高60倍和63倍。

南都廣州新聞部出品

采寫：南都記者 莫郅驊 攝影：南都記者 馮宙鋒

廣州村鎮工業集聚區更新改造堅持“產業、空間、政策三位一體”的總體思路，通過高標準編制相關規劃，分區分策分步推進村鎮工業集聚區更新改造，實現園區土地更集約、房子更漂亮、環境更整潔、生活更富裕的總體目標。

——廣州市規劃和自然資源局

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